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Stationnement Badeaux à Trois-Rivières.
Stationnement Badeaux à Trois-Rivières.

Retour sur la vente du «stationnement Badeaux»

Carrefour des lecteurs
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Le Nouvelliste
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OPINIONS / L’auteur, Me Gilles Poulin, est notaire honoraire. Il a occupé le poste de greffier de la Ville de Trois-Rivières de 1990 à 2017.

La COVID-19 a occulté plusieurs dossiers, enjeux et débats de l’espace public. Cette affirmation se vérifie un peu partout à travers le monde, notamment à Trois-Rivières. La récente vente du parc de stationnement à étage situé au 1500 de la rue Badeaux (familièrement et ci-après appelé «stationnement Badeaux») est un cas qu’il vaut la peine d’examiner plus en profondeur.

Repères chronologiques

Le 27 avril 1988, l’ancienne Ville de Trois-Rivières et la «SIDAC Centre-Ville Trois-Rivières» (connue maintenant sous le nom de «Trois-Rivières Centre») signent une entente dans laquelle elles conviennent de former un comité de travail visant l’implantation, l’aménagement et la construction d’un stationnement étagé au centre-ville. En plus de contribuer aux coûts d’acquisition des terrains requis pendant cinq ans, la «SIDAC» s’y engage à payer, pendant 20 ans (à compter du 1er janvier 1993), une partie des coûts de construction de cette infrastructure qui était, à l’époque, considérée comme une nécessité, voire un service public essentiel. Dans cette entente, on peut lire: «Après 50 ans, la Ville est libérée de toutes ses obligations et peut utiliser à d’autres fins les terrains du stationnement». Cette période de 50 ans ne se terminera donc, au plus tôt, qu’en 2038...

Le 5 février 1990, l’ancienne Ville de Trois-Rivières et le «Groupe Pomerleau» de Saint-Georges de Beauce signent une entente dans laquelle cette entreprise s’engage à construire au centre-ville un hôtel, un centre multifonctionnel et une résidence pour personnes âgées autonomes. La Ville s’y engage à construire et à parachever, le long de la rue Badeaux, un stationnement public d’environ 400 stalles. Encore là, à l’époque, une telle infrastructure était considérée comme une nécessité, voire un service public essentiel.

Le stationnement Badeaux sera construit parallèlement aux bâtiments du «Groupe Pomerleau» et il sera inauguré à la même époque qu’eux, au début des années 1990.

Dans Le Nouvelliste du 20 avril 2005, Diane Pelletier, alors directrice générale de la SIDAC, déclarait à propos du stationnement: «on ne pourrait plus s’en passer».

Le 19 avril 2010, la Ville adopte le Règlement sur le plan d’urbanisme (2010, chapitre 25), lequel est toujours en vigueur. À son article 305, elle reconnaît l’importance structurante du stationnement Badeaux en disant qu’il s’agit d’une grande infrastructure de transport, c’est-à-dire d’une infrastructure stratégique.

Le 19 août 2016, la Ville de Trois-Rivières et la «Société immobilière G3R inc.» signent une entente dans laquelle cette entreprise souhaite qu’un lien piétonnier fermé, aérien ou souterrain permette aux utilisateurs de son hôtel et de son centre de congrès d’accéder, à l’abri des intempéries, au stationnement Badeaux. Nouvelle preuve que celui-ci est considéré comme une nécessité, voire un service public essentiel.

Le 3 juillet 2018, le Conseil municipal refuse, à la majorité des voix, de donner suite à la volonté du maire Yves Lévesque de vendre, à la «Société immobilière G3R inc.», le stationnement Badeaux. Son argument en faveur de ce projet de vente était que des travaux urgents d’environ 2,7 millions de dollars devaient y être effectués. Pourtant, chaque année, ledit Yves Lévesque disait fièrement, lors de l’adoption du budget et du plan triennal d’immobilisations, que la Ville entretenait bien ses infrastructures... Cherchez l’erreur!

Le 15 décembre 2020, le Conseil municipal adopte, à l’unanimité, une résolution, dans laquelle il s’engage à vendre à «Développement Olymbec inc.» le stationnement Badeaux. D’après un article publié sur le site web du Nouvelliste le 15 décembre 2020 à 21 h 42, on nous sert, encore une fois, l’argument que le déficit d’entretien de cette infrastructure commande la réalisation, en 2022, de travaux de rénovation estimés entre 3 et 6 millions de dollars.

Le 1er avril 2021, dans le cadre d’un acte notarié qualifié d’échange, la Ville transfère la propriété du stationnement Badeaux à «Développement Olymbec inc.». Aucune clause n’y garantit le maintien de la vocation «stationnement public» ou ne balise son exploitation.

Repères juridiques

En vertu du Code civil du Québec, les biens que possède une municipalité appartiennent à l’une ou l’autre des deux catégories suivantes:

- Les biens de son domaine public, c.-à-d. ceux qui sont «affectés à l’utilité publique». L’usage d’un bien appartenant à cette catégorie doit être public et général. Ce qui est déterminant, c’est que le bien soit affecté et destiné à l’usage et au bénéfice des citoyens. Un tel bien ne peut être vendu, hypothéqué, grevé d’une servitude, etc.; il est «hors-commerce». Tout de suite, on pense à une rue ou à un parc. Mais, à de nombreuses reprises, les tribunaux ont affirmé que l’expression «affecté à l’utilité publique» doit recevoir une interprétation large: le critère de «l’utilité publique» ne se limite pas à une simple utilisation par le public. Il vise non seulement l’utilisation, mais aussi le bénéfice que retire le public d’un bien mis à sa disposition par une autorité publique. Ainsi, la Cour d’appel du Québec a établi qu’un entrepôt à sel et à sable est un bien «affecté à l’utilité publique». Lors de la construction de l’amphithéâtre, la Ville a invoqué le fait qu’il était un «bien affecté à l’utilité publique» pour mettre en échec des hypothèques légales enregistrées contre cette infrastructure. L’automne dernier, elle a utilisé le même argument pour contrer des hypothèques légales enregistrées contre le nouveau Colisée.

- Les biens de son domaine privé, c.-à-d. ceux qui ne sont pas «affectés à l’utilité». On pense ici aux terrains d’un parc industriel qui sont destinés à la revente ou à un terrain acquis par une municipalité lors de la vente annuelle pour défaut de paiement des taxes foncières.

Les biens du domaine public d’une municipalité peuvent être vendus dans la mesure où ils sont tout d’abord «déclassifiés», c’est-à-dire qu’on leur retire leur affectation. Par exemple, on retire à une partie d’une voie de circulation son caractère de «rue publique» afin, par la suite, de la vendre à un propriétaire riverain. C’est dans cette optique que, le 16 février 2021, le Conseil municipal a retiré au lot 6 157 743 – sur lequel est construit le stationnement Badeaux – son «caractère public», reconnaissant ainsi qu’il était «affecté à l’utilité publique».

Mais, on a ignoré l’article 97 de la Loi sur les compétences municipales qui prévoit que «la résolution par laquelle une municipalité locale aliène un service d’utilité publique doit être approuvée par les personnes habiles à voter et le gouvernement.»

Analyse

Il y a un adage en droit selon lequel «le législateur ne parle pas pour ne rien dire.» L’interprète de la loi doit considérer que chaque article, chaque paragraphe, chaque alinéa, chaque phrase, chaque mot et chaque signe de ponctuation ont une raison d’être.

Malheureusement, la Loi sur les compétences municipales n’explicite pas la notion de «service d’utilité publique». Les notaires connaissent bien cette expression et ils l’utilisent souvent dans leurs actes pour référer aux infrastructures des réseaux d’électricité, de téléphone, de câblodistribution ou de gaz. Mais, que la Loi réfère implicitement et uniquement à de telles infrastructures à son article 97 le priverait de toute utilité pratique parce que les municipalités qui en possèdent sont rarissimes.

Pour justifier la présence de l’article 97 dans la Loi sur les compétences municipales et pour que celui-ci ait une utilité réelle et produise des effets concrets, il faut nécessairement conclure que le législateur québécois voulait contrôler la vente d’un service d’utilité publique bénéficiant à la population d’une municipalité afin qu’il ne tombe pas entre les mains d’une entreprise privée et que les citoyens en soient lésés.

L’hippodrome – que la Ville de Trois-Rivières a vendu à «Les immeubles A.H. (Trois-Rivières) inc.» en juin 2007 – était «affecté à l’utilité publique» au sens du Code civil, mais ne pouvait être qualifié de «service d’utilité publique» au sens de la Loi sur les compétences municipales.

Les municipalités sont appelées à répondre à des besoins divers et évolutifs, et ce, dans l’intérêt de leur population. Selon l’article 2 de la Loi sur les compétences municipales, les dispositions de celle-ci «ne doivent pas s’interpréter de façon littérale ou restrictive.» C’est ce qui m’amène à croire qu’un «service d’utilité publique» ne peut, en 2021, se limiter aux réseaux d’aqueduc ou d’égout. Cette expression doit, elle aussi, recevoir une interprétation large, comme la notion de «biens affectés à l’utilité publique».

Le stationnement Badeaux était plus qu’un «bien affecté à l’utilité publique» au sens du Code civil. C’était aussi un «bien affecté à l’utilité publique qui rendait un service d’utilité publique» à la population au sens de la Loi sur les compétences municipales, comme mon rappel historique l’a démontré.

Conclusion

L’article 97 de la Loi sur les compétences municipales étant une disposition d’ordre public (c.-à-d. impérative), la vente à «Développement Olymbec inc.» est nulle de nullité absolue. Elle ne pourra pas être validée d’aucune façon. Pour espérer redresser la situation, la Ville devra, avant de signer un nouvel acte en faveur d’une entreprise privée, obtenir, au préalable, l’assentiment des personnes habiles à voter et du gouvernement.

Comment les élus municipaux trifluviens ont-ils pu faire fi de cet article 97? Était-ce parce que le stationnement Badeaux souffrait d’un tel déficit chronique d’entretien que la Ville l’a bradé les yeux fermés?